Nasze Forum "VOX MILITARIS"

Gość

Opinia prawna w sprawie
dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej przez wojewodę w sprawie uznania nieruchomości rolnej za nieobjętą reformą rolną

Przedmiot opinii:
Czy wojewoda jest uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podlega reformie rolnej w sytuacji gdy starosta powiatowy wydał zaświadczenie o przejściu własności tej nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, co stało się podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej prowadzonej przez sąd powszechny. Jednocześnie jakie czynności w stosunku do starosty w ramach nadzoru nad zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej może podjąć wojewoda w sytuacji wątpliwości co do prawidłowości tego zaświadczenia.

Stan faktyczny sprawy:
Celem uregulowania stanu prawnego działki położonej w obrębie Kolonia Święte nr 111 o pow. 0,11 ha Starosta w A. wydał w dniu X roku zaświadczenie nr GR.Gg.7010-11-1515/2005 w trybie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 roku o wpisach w księgach wieczystych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233), na podstawie którego ww. działka została wpisana do KW jako własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 28 listopada 2008 roku Państwo X zwrócili się do Wojewody K-P o wydanie orzeczenia ustalającego, czy działka ta była przeznaczona na cele reformy rolnej. Przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. RP z 1945 roku, Nr 3, poz. 13), stanowiła własność Państwa X, którzy stali się jej właścicielami na podstawie notarialnej umowy z dnia 12 listopad 1932 roku . Ponieważ występują wątpliwości co do prawidłowości zaświadczenia Starosty w A., powstało zagadnienie prawne, czy w tych okolicznościach Wojewoda K-P jest uprawniony do wszczęcia postępowania w przedmiocie wyżej wymienionym i wydania decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, 51). Powstało także pytanie jakie czynności może podjąć wojewoda w ramach nadzoru w stosunku do starosty celem ewentualnego wyeliminowania zaświadczenia, którego prawidłowość jest wątpliwa.

Analiza prawna zagadnienia:
Przede wszystkim należy zauważyć, iż zgodnie z art. 2 dekretu z dnia PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), na cele reformy rolnej przeznaczone są nieruchomości ziemskie m. in:
„e) (1) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni”.
Zatem wobec faktu, iż rozmiar nieruchomości nie przekraczał 100 ha, lecz jej powierzchnia wynosiła zaledwie 0,11 ha, a tym samym nie mogła ona zawierać w sobie powierzchni użytków rolnych przekraczających 50 ha, należy stanąć na stanowisku, iż przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej.
Zgodnie jednak z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 roku o wpisach w księgach wieczystych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233), podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa jest zaświadczenie wydane przez starostę. Zaświadczenie to należy uznać za takie, o którym mowa w art. 217 § 1 kpa. Niewątpliwie zatem koniecznym jest uznanie, iż skoro zgodnie z art. 219 kpa, zaskarżeniu podlega jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, to samo w sobie zaświadczenie nie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego, a tym samym nie można co do niego wszczynać także z urzędu postępowania zmierzającego do jego uchylenia lub zmiany. Wojewoda nie może zatem zmienić, czy też wyeliminować z obrotu prawnego zaświadczenia starosty. Należy jednak zauważyć, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, 51), wojewódzki organ państwowy, a więc obecnie wojewoda jest uprawnionym do tego aby wszcząć, prowadzić i zakończyć postępowanie w drodze decyzji stwierdzającej fakt, iż dana nieruchomość kwalifikuje się do tego aby stać się własnością Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej. Treść tego przepisu prowadzi do wniosku, iż decyzja wojewody winna stanowić podstawę wydania następnie zaświadczenia przez starostę. Starosta zaś jest związany wówczas decyzją wojewody i na jej podstawie wydaje dopiero zaświadczenie. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stanąć na stanowisku, iż starosta wobec braku ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, stwierdzającej podleganie danej nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej, nie powinien był wydawać zaświadczenia o przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Tym samym wszczęcie takiego postępowania obecnie i zakończenie go decyzją wojewody, będzie stanowiło podstawę do podważenia zaświadczenia starosty przez p. X i obalenia okoliczności przyjętej na jego podstawie za dowód w postępowaniu o wpis do księgi wieczystej.
Nie należy przy tym zapominać o treści art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, Nr 124, poz. 1361, ze zm.), statuującym zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i zauważyć, iż chroni ona jedynie te podmioty, których prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej, które nabyły je poprzez czynność prawną, zaś zgodnie z art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu o reformie rolnej, nieruchomości wymienione w nim przechodzą na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a jak wspomniano podstawą wpisu jest jedynie stwierdzające ten fakt zaświadczenie starosty, a tym samym nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym wpis Skarbu Państwa do KW w niniejszej sprawie, nie jest objęty ową rękojmią. Skoro zaś tak, to decyzja wojewody może stanowić podstawę do tego aby właściciele ubiegali się o zmianę wpisu w księdze wieczystej i obalili w ewentualnym postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego księgi wieczystej dowód z dokumentu urzędowego – zaświadczenia starosty i zarazem podstawę wcześniejszego wpisu w KW.
Poglądy takie wynikają także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 roku w sprawie I OPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2006/5/123).

Podsumowanie:
Reasumując, należy zauważyć, iż w zaistniałym stanie rzeczy, Wojewoda K-P jest uprawniony do tego aby rozstrzygnąć w drodze decyzji deklaratoryjnej o tym, czy przedmiotowa nieruchomość kwalifikowała się do przejścia jej własności na Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, o którym mowa powyżej. Taka decyzja wydawana wyłącznie na wniosek strony, który jak wynika z dokumentacji przedłożonej do sporządzenia niniejszej opinii został złożony, może stanowić dla tej strony podstawę zmiany wpisu w księdze wieczystej, gdzie na podstawie zaświadczenia starosty wpisano własność Skarbu Państwa. Natomiast, ani starosta, ani wojewoda w związku z tym, iż zaświadczenie nie podlega weryfikacji na drodze postępowania administracyjnego, nie mogą wystawionego już zaświadczenia zmienić. Starosta ponadto z uwagi na fakt, iż poprzednie zaświadczenie wydał bez ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, nie musi wydawać nowego zaświadczenia, albowiem także wydaje on zaświadczenie jedynie w przypadku stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność, nie zaś jeżeli do takowego nie doszło. Poprzednie zaś nie będzie wobec decyzji wojewody wiążące dla sądu wieczystoksięgowego.
Jedynym zatem co powinien uczynić wojewoda, jest wszczęcie postępowania administracyjnego, prowadzenie go i zakończenie decyzją deklaratoryjną o tym, iż ewentualnie przedmiotowa nieruchomość, nie kwalifikowała się do przejścia na własność Skarbu Państwa na zasadzie art. 2 ust. 1 li. E dekretu o reformie rolnej.

Jacek Kotowicz