Nasze Forum "VOX MILITARIS"

Gość

Zmienność poglądów prawnych w decyzjach kierowanych do jednego adresata

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gliwicach 2007-08-23, IV SA/Gl 1221/06
Opubl: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok 2008, Nr 3, str. 140
Teza:
Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu prawnego i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi naruszenie art. 8 KPA.

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 31.7.2006 r. nr (...) Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na zasadzie art. 4, art. 5 ust. 5 oraz art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 21.6.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71. poz. 734 ze zm.) odmówił przyznania Jerzemu Cz. dodatku mieszkaniowego. Organ przyjął, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego wnioskodawcy wynosząca 112,56 m2 przekracza określoną w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powierzchnię normatywną przypadającą dla dziewięcioosobowego gospodarstwa domowego. Do członków gospodarstwa domowego organ nie zaliczył bowiem Krzysztofa Ch., zamieszkałego w przedmiotowym lokalu siostrzeńca żony wnioskodawcy ponieważ, jak stwierdził, nie wywodzi on swojego prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa wnioskodawcy. Prawo to, zdaniem organu, wywożą osoby mające do zajmowania lokalu prawo zależne od najemcy, tj. wynikające ze stosunku rodzinnoprawnego, jaki łączy te osoby z najemcą. Natomiast sam fakt zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu nie stanowi wystarczającej podstawy do zaliczenia ww. do członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy.
Od powyższej decyzji Jerzy Cz. wniósł odwołanie domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy i przyznania mu dodatku mieszkaniowego. Nadmienił, że siostrzeniec Krzysztof Ch. zameldowany jest na stałe w budynku przy ul. (...), lecz tam nie zamieszkuje, gdyż mieszkanie to zostało przekazane zarządcy na skutek eksmisji. Podał, że ww. od opuszczenia Ośrodka Wychowawczego nr 1 w B. przebywa u niego, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i jest na jego utrzymaniu.
Decyzją z dnia 28.8.2006 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskodawca zamieszkuje lokal o powierzchni użytkowej 112,65 m2. Natomiast normatywna powierzchnia przysługująca dziewięciu osobom, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zwiększona zgodnie z art. 5 ust. 5 tej ustawy o 30% stanowi 110,50 m2. Ponadto udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu przekracza 60%. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że dodatek mieszkaniowy nie mógł być przyznany, uznał więc, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Dalej wskazał, że kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego, są bezwzględnie obowiązujące, zaś decyzja w tym zakresie nie jest wydawana w ramach uznania organu administracyjnego. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia jego przyznanie od spełnienia warunków w niej określonych, zaś ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw w tym zakresie. Zatem, jak stwierdził, każde przekroczenie powierzchni normatywnej powiększonej o wskazany procent skutkuje niemożnością przyznania dodatku, a sytuacja zdrowotna czy materialna strony nie ma wpływu na możliwość otrzymania przedmiotowego świadczenia. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji o niezaliczeniu siostrzeńca żony Jerzego Cz. do członków gospodarstwa domowego, ponieważ nie wywodzi on swojego prawa do zamieszkiwania w lokalu z jego prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Jerzy Cz. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przyznania mu prawa do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu, dodając, że do dnia 31.7.2006 r. zawsze otrzymywał dotacje i Krzysztof Ch. był zaliczony do jego rodziny. Wskazał, że w dniu 4.9.2006 r. zameldował ww. na pobyt stały w przedmiotowym mieszkaniu. Ponadto zwrócił uwagę na trudną sytuację dochodową jego wielodzietnej rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ustawa z dnia 21.6.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przewiduje dwa ogólne kryteria, które muszą być spełnione przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tzn. kryterium powierzchniowe i kryterium dochodowe, które zostały określone w art. 5 oraz art. 17.
W niniejszej sprawie odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego została oparta na niespełnieniu kryterium powierzchniowego. Stwierdzono bowiem, że powierzchnia lokalu zajmowanego przez dziewięcioosobową rodzinę skarżącego, tj. 112,65 m2 - nie spełnia kryterium powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy - normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego ustala się w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Powierzchnia ta nie może przekraczać 70 m2 - dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 5 dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W świetle powołanych wyżej przepisów organ ustalił, że normatywna powierzchnia użytkowa dla 9 osobowego gospodarstwa wynosi 110,50 m2 (85 m2 powiększona o 30%). Z kolei skarżący za niezasadne uznał niezaliczenie do jego rodziny zamieszkałego wraz z nim Krzysztofa Ch., siostrzeńca jego żony.
Zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie było więc rozważenie, czy w.wym. można zaliczyć do członków gospodarstwa domowego skarżącego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia miało istotne znaczenie w sprawie, bowiem od liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym zależy ustalenie przypadającej na to gospodarstwo normatywnej powierzchni użytkowej, od której uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego. Zaliczenie do członków gospodarstwa domowego Krzysztofa Ch. przesądzałoby bowiem o spełnieniu kryterium przypadającej na to gospodarstwo powierzchni normatywnej zajmowanego lokalu.
Przepis art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych definiuje pojęcie gospodarstwa domowego, przez które rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W świetle powyższej regulacji o zaliczeniu danej osoby do członków gospodarstwa domowego decydują następujące przesłanki, tj.:
- faktyczne stałe zamieszkiwanie w lokalu osoby ubiegającej się o dodatek,
- prowadzenie z tą osobą wspólnego gospodarstwa domowego,
- wywodzenie swojego prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa tej osoby. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
W niniejszej sprawie organy odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego uznały, że siostrzeniec żony wnioskującego o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie wywodzi swojego prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa wnioskodawcy. Zdaniem organów, prawo to wywodzą osoby mające prawo zależne od najemcy, tj. wynikające ze stosunku rodzinnoprawnego, jaki łączy te osoby z najemcą.
Obydwa organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły bliżej tak zajętego stanowiska. Trzeba w tym miejscu wskazać, że organ administracyjny w toku postępowania ma obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z art. 7, 8 i 9 KPA, a w myśl art. 107 § 1 KPA załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji zawierającej uzasadnienia rozstrzygnięcia spełniającego wymogi opisane w art. 107 § 3 KPA. Uzasadnienie decyzji służyć ma wyjaśnieniu stanu faktycznego ustalonego przez organ w toku postępowania, jak i stanu prawnego, który organ brał jako podstawę przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów. Treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem w przypadku jej zaskarżenia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował. Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. Stanowisko w sprawie jest ogólne, nie poparte żadną argumentacją, co powoduje, że uchyla się ono spod kontroli Sądu.
Ustawa o dodatkach mieszkaniowych do członków gospodarstwa domowego zalicza osoby, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, natomiast nie precyzuje, o jakie w istocie osoby chodzi. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca jest najemcą przedmiotowego lokalu, zatem inne osoby korzystające z tego lokalu czynią to na podstawie tytułu prawnego wynikającego z umowy najmu i prawa należącego do najemcy (prawo pochodne) poza małżonkiem, o ile jest on współnajemcą lokalu. Organ przyjął, że są to osoby pozostające w stosunku rodzinnoprawnym, do którego nie zaliczył siostrzeńca żony wnioskodawcy, nie przybliżył natomiast co rozumie pod tak ogólnie sformułowanym pojęciem, jakie osoby, w jego ocenie, w takim stosunku pozostają. Takie stanowisko organu prowadzić może do wniosku, że wyłącznie osoby, które z osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy pozostają w stosunku rodzinnym, a więc takim w którym występują prawne więzi rodzinne, mogą być, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, uznane za członków gospodarstwa domowego.
Pojęcie rodziny w przepisach tej ustawy nie zostało jednakże zdefiniowane. W ustawie z dnia 25.2.1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) również brak definicji rodziny, natomiast akt ten zawiera pojęcia pokrewieństwa i powinowactwa. Pojęcie rodziny zostało natomiast określone w nielicznych aktach prawnych, jak np. w ustawie o pomocy społecznej czy w ustawie o świadczeniach rodzinnych, przy czym należy mieć na względzie to, że ich znaczeniu został nadany sens odpowiadający celom ustawy, w której zostały użyte. W wyroku z dnia 13.4.2005 r. sygn. akt IV CK 648/04 (publik. OSNC 2006, nr 3, poz. 54), Sąd Najwyższy wskazał, że "definiując pojęcie "rodziny" na tle obowiązującego stanu prawnego można użyć następujących kryteriów: pokrewieństwo, małżeństwo, przysposobienie, powinowactwo, rodzina zastępcza i pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym. Można zatem zaaprobować definicję rodziny jako najmniejszej grupy społecznej, powiązanej poczuciem bliskości i wspólności, osobistej i gospodarczej, wynikającej nie tylko z pokrewieństwa". Krzysztof Ch. pozostaje ze skarżącym w stosunku powinowactwa. Powinowactwo zaś (wzmiankowane w art. 26 KRO) mieści się w sferze stosunków rodzinnoprawnych.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1.7.2003 r. sygn. akt P 31/02 (publik. OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 5 Cool

wskazał, że najem lokalu daje najemcy prawo do utworzenia wspólnoty mieszkaniowej, tj. do sprowadzenia do mieszkania osób bliskich. Jednakże, zdaniem Trybunału, prawna regulacja tej kwestii nie jest w polskim prawie jasna. Nie jest również jasne, jak daleko sięga możliwość sprowadzania bez zgody wynajmującego różnych osób do wspólnoty. Jak wynika z treści tegoż orzeczenia, tworzenie się wspólnoty rodzinnej może mieć również miejsce na przykład poprzez adopcję dziecka, utworzenie rodziny zastępczej, nawiązanie konkubinatu, wzięcie do domu z przyczyn humanitarnych osoby chorej, nieuprawnionej do alimentacji.
Pojęcie osób bliskich najemcy nie występuje w omawianej ustawie o dodatkach mieszkaniowych ani w ustawie z dnia 21.6.2001 r. o ochronie prawa lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 773), choć w ustawodawstwie regulującym kwestie najmu lokalu było ono definiowane (art. 9 ustawy z dnia 10.4.1974 r. - Prawo lokalowe zaliczał do nich między innymi wstępnych, zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa oraz powinowatych w tej samej linii i stopniu). Ponadto pojęcie to było poddawane wykładni w orzecznictwie Sądu Najwyższego na tle art. 691 Kodeksu cywilnego w jego pierwotnym brzmieniu. Przy czym trzeba zauważyć, że przepis art. 691 Kodeksu cywilnego określa wyłącznie krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu w razie śmierci najemcy. Czym innym jest natomiast prawo do zamieszkiwania w lokalu najemcy i wywodzenie prawa do zamieszkiwania w takim lokalu z prawa tej osoby. Prawo to należy rozumieć szerzej, jako że nie wiąże się ono z uprawnieniem wejścia w stosunek najmu na wypadek śmierci najemcy, choć osoby posiadające takie uprawnienie, wynikające z art. 691 KC, niewątpliwie należą do osób wywodzących prawo do zamieszkiwania w takim lokalu z prawa najemcy.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak wskazania w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, jakie osoby wywodzą prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa osoby posiadającej tytuł prawny do tego lokalu, wymagało szczegółowego rozważenia oraz wyjaśnienia tej kwestii na tle konkretnego stanu faktycznego, również w kontekście celu tej ustawy. Nie do zaakceptowania jest zatem ogólnie wyrażone w sprawie stanowisko zajęte bez bliższego jego uzasadnienia.
Organ powinien był rozważyć wszelkie okoliczności mające na celu prawidłowe ustalenie, czy Krzysztof Ch. mieści się w kręgu osób, które prawo do zamieszkiwania mogą wywodzić z prawa najemcy zarówno ze względu na łączące go formalnoprawne więzi rodzinne z najemcą lokalu, jak i przyczyny jego zamieszkania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, co pozwoliłoby na ocenę czy w.wym. wchodzi w skład wspólnoty rodzinnej tworzonej przez najemcę lokalu. Zauważyć należy, że strona wskazywała na brak możliwości zamieszkania Krzysztofa Ch. w miejscu jego dotychczasowego stałego zameldowania (eksmisja z dotychczasowego miejsca stałego pobytu) po opuszczeniu Specjalnego Ośrodka Wychowawczego w B., w którym ten przebywał od roku 2001 do.9.2005 oraz okoliczność, że pozostaje on na utrzymaniu rodziny skarżącego.
Ponadto nie bez znaczenia pozostaje zarzut skarżącego, choć podniesiony dopiero na etapie skargi, że wcześniej otrzymywał taki dodatek, zaś Krzysztof Ch. był zaliczony do jego rodziny. Skarżący do skargi dołączył decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 31.1.2006 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres od 1.2.2006 r. do 31.7.2006 r. Z treści tej decyzji wynika, że do obliczenia dodatku przyjęto, iż gospodarstwo domowe składa się z dziesięciu osób. Przyjdzie wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ administracji może zmieniać pogląd co do treści rozstrzygnięcia, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy ona tego samego adresata. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu prawnego i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 KPA, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok NSA z dnia 8.4.1998 r., I SA/Łd 65/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27).
Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, to natomiast stanowi podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 powołanej wyżej ustawy.

Pozdrawiam

Jacek Kotowicz